Strafen müssen verhältnismäßig sein, EuGH Urteil vom 12.09.2019, C-64/18 u.a.

Sachverhalt: hohe Strafe für kleine Verstöße

EuGH beurteilt hohe Strafen als nicht verhältnismäßig

Nach einer Explosion im Werk eines österreichischen Unternehmens Zellsstoff Pöls AG wurden große Teile eines Laugenkessels zerstört. Aus diesem Grund beauftragte die Zellstoff Pöls die in Österreich ansässige Andritz AG mit den Arbeiten zur Sanierung und Wiederinbetriebnahme der Kesselanlage.

Die Andritz beauftragte die in Kroatien ansässige Bilfinger Duro Dakovic Montaza d.o.o. (im Folgenden Bilfinger) mit der Demontage und der mechanischen Montage des Kessels. Diese entsandte zur Durchführung der Arbeiten Arbeitnehmer nach Österreich, für die von den zuständigen österreichischen Behörden Entsendebestätigungen ausgestellt wurden.

Nachdem Bilfinger den geplanten Fertigstellungstermin nicht einhalten konnte, wurde zwischen ihr und Andritz vereinbart, die ursprünglich an Bilfinger vergebenen Arbeiten ersatzweise von der in Kroatien ansässigen Brodmont d.o.o. fertigstellen zu lassen.

Zwischen dem 14. September und dem 30. Oktober waren auf der betreffenden Baustelle für Brodmont 217 Arbeitskräfte im Einsatz, wobei diese Gesellschaft sämtliche dort für Bilfinger beschäftigten Arbeiter übernahm. Nach mehrmaligen Kontrollen der österreichischen Polizei konnten die vollständigen Lohnunterlagen aller 217 Arbeiter nicht vorgelegt werden. Die Mindestlöhne wurden jedoch gewährt.

Auf der Grundlage von Erhebungen der Finanzpolizei im Zuge dieser Kontrollen verhängte die Bezirkshauptmannschaft Murtal hohe Strafen gegen die Beschwerdeführer der Ausgangsverfahren. Nach Ansicht dieser Behörde lag keine Arbeitnehmerentsendung vor, sondern eine grenzüberschreitende Arbeitskräfteüberlassung von Brodmont an Andritz.

Sehr hohe Geldstrafe von österreichischer Behörde verhängt

Mit Bescheid vom 19. April 2017 verhängte die Bezirkshauptmannschaft Murtal eine Geldstrafe in Höhe von insgesamt 3 255 000 Euro gegen den Geschäftsführer von Brodmont. Sie legte Brodmont zur Last, gegen ihre in § 7d AVRAG vorgesehene Verpflichtung als Überlasserin der 217 Arbeitskräfte verstoßen zu haben, der Beschäftigerin Andritz die Lohnunterlagen dieser Arbeitskräfte bereitzustellen.

Mit Bescheiden vom 25. April und vom 5. Mai 2017 verhängte die Behörde ferner Geldstrafen von 2 604 000 Euro und 2 400 000 Euro gegen jedes der vier Vorstandsmitglieder von Andritz wegen Nichteinhaltung bestimmter Pflichten nach § 7d AVRAG und § 28 Abs. 1 Z 1 lit. a in Verbindung mit § 3 Abs. 1 AuslBG hinsichtlich der Bereithaltung von Lohnunterlagen durch diese Gesellschaft als Beschäftigerin der genannten Arbeiter sowie der Einholung von Beschäftigungsbewilligungen für 200 kroatische, serbische und bosnische Arbeitskräfte. Das vorlegende Gericht weist darauf hin, dass diese Geldstrafen im Fall ihrer Uneinbringlichkeit in Ersatzfreiheitsstrafen von 1 736 und 1 600 Tagen umgewandelt würden.

Die von der Verwaltungsstrafen betroffenen Personen erhoben gegen die Bescheide Beschwerden beim Landesverwaltungsgericht Steiermark (Österreich).

Vorlage beim EuGH: Ist hohe Strafe verhältnismäßig?

Das Landesverwaltungsgericht hatte jedoch Zweifel an der Vereinbarkeit von so hohen Mindeststrafen mit dem unionsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit von Sanktionen.

Außerdem wollte das Gericht wissen, ob die Möglichkeit der Verhängung einer mehrjährlichen Ersatzfreiheitsstrafe im Fall der Uneinbringlichkeit einer Geldstrafe für ein fahrlässig begangenes Verwaltungsdelikt mit dem EU-Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Einklang steht.

Aus diesem Grund wurden die Verfahren ausgesetzt und dem EuGH vorgelegt.

Strafe als Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs

Der EuGH entschied, dass eine nationale Regelung, die vorsieht, dass im Fall der Nichteinhaltung von Verpflichtungen sowohl gegen den Erbringer von Dienstleistungen als auch gegen ihren Empfänger Strafen verhängt werden, eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs darstellt.

Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs gerechtfertigt?

Im vorliegenden Fall ist die österreichische Regierung der Ansicht, dass die in den Ausgangsverfahren fragliche Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs durch die Ziele des sozialen Schutzes der Arbeitnehmer sowie der Bekämpfung von Betrug, insbesondere Sozialbetrug, und der Verhinderung von Missbräuchen gerechtfertigt sei.

Diesbezüglich verwies der EuGH darauf, dass die Härte der verhängten Sanktion der Schwere des geahndeten Verstoßes entsprechen muss. Außerdem dürfen die nach den nationalen Rechtsvorschriften zulässigen administrativen oder repressiven Maßnahmen nicht die Grenzen dessen überschreiten, was zur Erreichung der mit diesen Rechtsvorschriften in legitimer Weise verfolgten Ziele erforderlich ist.

Unangemessenes Verhältnis der Strafe zur Schwere des geahndeten Verstoßes

Von daher steht die fragliche Beschränkung im vorliegenden Fall nicht im angemessenen Verhältnis zur Schwere der geahndeten Verstöße. Diese liegen nur in der Nichteinholung verwaltungsbehördlicher Genehmigungen und der unzureichenden Bereithaltung von Lohnunterlagen.

Im Übrigen könnte die wirksame Durchsetzung der Verpflichtungen auch mit weniger einschränkenden Maßnahmen geahndet werden. In Betracht kommen  Geldstrafen in geringerer Höhe oder einer Höchstgrenze für solche Strafen. Außerdem muss sie nicht zwangsläufig mit Ersatzfreiheitsstrafen verknüpft werden.

Aus diesen Gründen kam der EuGH zu dem Ergebnis, dass die österreichische Regelung über die Grenzen dessen hinausgeht, was zur Gewährleistung der Einhaltung der arbeitsrechtlichen Verpflichtungen sowie zur Sicherstellung der Erreichung der verfolgten Ziele erforderlich ist.

Fazit

Aus dem Urteil vom EuGH wird deutlich, dass die EU-Staaten nicht so leicht die Dienstleistungsfreiheit beschränken dürfen. Die Beschränkung des Dienstleistungsverkehrs kann auch nicht durch die Ziele des sozialen Schutzes der Arbeitnehmer sowie der Bekämpfung von Betrug gerechtfertigt sein, wenn die Sanktion der Schwere des geahndeten Verstoßes nicht angemessen ist. Österreich schreibt zu hohe Geldstrafen vor, die die Grenzen überschreiten, die für die Gewährleistung der Einhaltung der arbeitsrechtlichen Verpflichtungen erforderlich sind. Auch für Deutschland kann dies relevant werden, da hier auch teilweise erhebliche Geldbußen verhängt werden.